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深化教育体制改革重在抓落实、见实效

【浏览字体: 】      发布时间:2018-10-22      来源:教育研究

  在这次全国教育大会上,习大大总书记三处讲到了教育改革。在讲党的十八大以来教育改革发展的成绩时,把“推进教育改革”作为五大工作来总结;在讲从实践中提出新理念新思想新观点时,将“坚持深化教育改革创新”作为“九个坚持”之一;在部署下一步工作时,提出“要深化教育体制改革”。这既表明了教育改革过去、现在和将来都是教育事业发展的强大动力,又传递出深化教育体制改革的巨大决心。学习领会这些重要论述,须将其放到新时代大的改革思想中和教育改革实践中去理解和把握。

  一、深化教育体制改革应把握好的新方位

  党的十八大以来,党中央加快了教育体制改革的步伐。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第42条集中部署了深化教育领域综合改革。中央全面深化改革领导小组(委员会)迄今审议通过了20项教育体制改革文件。教育体制改革进入“深水区”。“深水区”之深,深在是自身主体框架基本确立之后的改革,是教育追求高质量发展之后的改革。“深水区”之难,难在摸准改革的方位。习大大总书记指出,要健全立德树人落实机制,深化办学体制和教育管理改革,提升教育服务经济社会发展能力,扩大教育开放。这明确了“深水区”教育体制改革的新方位。

  一是支撑提升教育的内涵性。衡量一个教育体系好不好,主要是看其有没有内涵。就我国教育来说,通过改革提升内涵性应着力两大方面,即落实教育根本任务和理顺教育基本关系。十八大确立立德树人是教育的根本任务,就是确立教育最大的内涵。落实这个任务的事情才是教育,落实这个任务的地方才是学校,落实这个任务的人员才是教师。立德树人是一个综合性任务,综合性任务就需要系统化落实。应加快构建以社会主义核心价值观为引领的大中小幼一体化德育体系,注重培养支撑终身发展、适应时代要求的关键能力,建立促进学生身心健康、全面发展的长效机制。同时建立科学的教育评价体系,破除唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾。另一方面,我国教育有四对基本关系非常关键,直接决定了教育内涵性的量级,那就是教与学的关系、学校与社会的关系、管与办的关系,事权与资源配置权的关系。要理顺它们,需要相应实施课堂教学、办学模式、管理体制和保障机制“四大改革”。并以课堂教学改革为圆心,其他改革依次外推,形成一个环环相扣、层层相依的改革圈层,综合改、同步改、协调改。

  二是支撑提升教育的贡献度。教育是经济社会大系统的子系统,具有基础性、先导性、全局性作用,应优先发展。反过来,教育也应把这种作用最大程度发挥出来,提升对经济社会发展的贡献度。贡献度首先表现在人力资本的孵化上。2018年《政府工作报告》指出,我国劳动年龄人口平均受教育年限10.5年。从新增劳动力来看,平均受教育年限已超过13.3年,相当于大学一年级水平。这个水平纵向看有进步,横向比有差距。2015年,OECD国家25~34岁的年轻人,平均有半数接受了高等教育。改革应支撑教育特别是高等教育的普及水平持续提高。2017年,我国高等教育毛入学率45.7%,与发达国家比还有较大提升空间。其次,表现在常识创新的推进上。教育是常识创新的重要机制,高等学校是常识创新的重要阵地。常识创新的核心在于人。改革应支撑教育在传承常识的同时创新常识,在培养学生“双基”过程中强化培养创新精神和创新能力。第三表现在社会流动的调节上。虽然教育与社会流动之间没有因果关系,但教育无疑具有调节功能。改革应支撑教育增强杠杆作用,使“受过教育的人”有区分度,有含金量,有附加值,从而推动社会更具活力、更加公平。这方面的改革,高等学校更有可为,应调整高等学校区域布局、学科结构、专业设置,建立健全学科专业动态调整机制,加快一流大学和一流学科建设,推进产学研协同创新,积极投身实施创新驱动发展战略,着重培养创新型、复合型、应用型人才。

  三是支撑提升教育的影响力。我国是世界第二大经济体。《2018年世界竞争力报告》显示,我国内地的竞争力升至全球第13位。我国综合国力和国际地位显著提升,正在走向世界舞台中央。这是我国教育新的“背景板”。以此反观,教育还没有达到与我国综合国力和国际地位相匹配的位置。提升我国教育的国际影响力任重道远。应加快发展中国特色、世界水平的现代教育,在坚持中国特色的前提下,扩大教育开放,与世界一流资源开展高水平合作办学,用开放倒逼改革。改革开放40年的一个重要启示是我国开放的大门会越开越大。要提高国际影响力,我国教育应在多样化、差异化上发力,形成纵向有衔接、横向有沟通、进出有弹性、相互有竞争的体系,以竞争力带动影响力。

  二、深化教育体制改革应聚焦在现实难题上

  习大大总书记在十九大报告中指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。反映在教育上,就是人民群众“上好学”的需要和不平衡不充分的教育发展之间的矛盾。深化教育体制改革,千难万难也得攻坚克难。

  聚焦“学的主体性”与“教的引导性”之间的难题。学与教的关系是教育的基本关系。近代以来很长一段时间,二者之间似乎没有什么难题,就是以教为中心。后来杜威等人提出了挑战,学为中心、学习者为中心、学生主体性、学生为本等思想开始为人知、为人做。杜威学校、昆西实验、翻转课堂等,以及我国由学者推动的教改和由国家推动的课改,信奉的多是“学的主体性”。于是难题出现了。教多一点好,还是学多一点好;什么时候教,什么时候学;以学为主,教的位置怎么摆,效果和进度如何保证等等,似乎都成了困惑。根据我国实际情况,课堂教学改革应更加强调学的主体性,倡导以学生发展为本,对教学方式、学习方式、教学组织形式、教学手段、教学评价等进行系统改进,打造一个新的生态。深化改革一方面要坚定不移地落实学的主体性,另一方面要根据学校、班级、学生和教学内容的实际情况,该教还得教,否则哪有教学艺术和教师智慧之说。

  聚焦“生的流动性”与“编的稳定性”之间的难题。学生的流动性和教育资源配置的固定化之间的难题,是当前教育的重大难题。拿基础教育来说,我国城镇化率年均提高1.2个百分点,2017年有流动人口2.45亿人,义务教育阶段在校生中随迁子女1 406.63万。按照现行政策,随迁子女上学要“两为主”“双纳入”。这在极大保障教育公平的同时,也极大增加了流入地的压力。大家知道,教师编制是按照学生数来核定的,目前国家标准是高中1︰12.5、初中1︰13.5、小学1︰19。现在流入地教师编制多是根据户籍学生数来核定的,是在没有随迁子女流入的情况下核定的。显然,当学生流动起来后,流入地的教师编制就会缺,流出地的教师编制就会多。但编制这种资源又是属地配置的,且具有超稳定性。明摆着是结构性缺编,但又无法在流入地和流出地之间调剂。流入地就只能靠代课或临聘教师维持运转,给队伍建设、质量提升、学校管理等带来了很多问题。目前的解决办法中,同工同酬治标不治本,行业调剂、提高统筹层级收效甚微,亟须重新定义教师编制,推行教师编制资源配置方式改革。

  聚焦“投的优先性”与“质的成长性”之间的难题。我国财政性教育投入有“4%”“两个提高”“三个增长”“一个不低于、两个只增不减”等机制。即便这样,落实教育优先发展,实现“4%”也是付出了极大努力。在2004年到2013年十年的《政府工作报告》中,有八个年度的教育部分的主题句都是优先发展。2017年国家财政性教育经费为3.4万亿元,是一般公共预算的第一大支出。但教育投入增加并不必然产生教育质量,要看经费用在了什么地方。毫无疑问,应继续坚持优先发展教育战略,建立教育优先发展的长效机制,合理划分教育领域财政事权和支出责任,明确各级政府支出责任,扩大社会投入比重。另一方面应及时提出内涵发展战略,形成优先发展和内涵发展“双战略”。尽快调整教育经费使用结构,把经费更多地用在学生发展、教师成长、课程改革等,提高教育质量。全国教育大会提出“随着办学条件不断改善,教育投入要更多向教师倾斜”释放了重要而明确的信号。

  此外,“管的有效性”与“办的自主性”之间也有难题。深化改革应更多在保障办学自主性上做文章,核心是回到法治轨道,大家都依法治教、依法治校和依章办事。不按规矩出牌,改革的权威性就大打折扣,也影响了学校教育工编辑的心态。

  三、深化教育体制改革应注重落实的方法论

  习大大总书记在中央全面深化改革委员会第四次会议指出,改革重在落实,也难在落实。国内外经验表明,教育体制改革在实行中有“最先一公里”未必有“最后一公里”,在效果上可能是正向也可能是逆向。所有改革都会产生冲突,都是在冲突中“破”和“立”。只有化解冲突才能落实,才是正确的、有效的改革方法论。

  化解顶层运思与基层运行的冲突,深刻理解教育实践的运行逻辑。教育实践有一套自己特定的运行逻辑,并不完全按教育政策的“最先一公里”来做,也不完全按照教育理论的倡导来做。其真正的运行逻辑首先是教育惯习。教育有其传统的一面,学校有其稳定的一面,课堂有其模式的一面。这些东西沉淀下来,就成为惯习,而惯习是非常抵制变化的。其次是社会学问。美国《资讯周刊》曾经刊发《世界最佳公立学校的启示》,认为促进中国学生刻苦学习的主要是社会学问因素,表现在家长高度关注并投入学生的日常学习,教师极度重视学生考试成绩,学生推崇成绩优秀者,社会压力导致教育竞争激烈。这种社会学问具有弥漫性特征,一旦形成,影响无处不在。再就是考核评价。考核评价是指挥棒,也是利益链。市长考核局长、局长考核校长、校长考核教师,都围绕它转。理解教育实践运行逻辑,不是去迎合,而是去寻求改革的切入点和平衡点。只有观照教育实践运行逻辑的改革,才能开好头、起好步、走得稳、行得远。

  化解普遍要求与具体实际的冲突,把“普通话”转化为“地方话”。任何教育体制改革的顶层设计都是“普通话”,“面”上普遍性考虑多一些,而实施则是一地一校这样的“点”,独特性多一些。决策者和实施者双方秉持的思想往往是有竞争的,甚至是有分歧的。因此,改革到了地方以后,就必须将“普通话”转化为“地方话”,因为地方有地方的特点,学校有学校的条件,学生有学生的基础。转化时,因地制宜和把握灵魂同等重要。一方面必须守住“普通话”的魂,另一方面也必须有“地方话”的形。有了“地方话”,就容易出典型经验,典型经验既有“好”的含义,也有“特”的味道。如果没有转化,或者没有转化好,可能会出现因技术路线问题而否定改革方向的情况。

  化解改革部署与条件支撑的冲突,同步抓好改革配套条件保障。现在很多教育体制改革的顶层设计都是基层创造出来的,是总结之后的推广,应该说具有相当的可行性。但即便如此,还会出现“中梗阻”和“最后一公里”打不通的情况。原因在于,教育体制改革是需要配套条件保障的,包括物质条件、队伍条件和政策条件。现在出现了“三多三少”现象:研究改革部署多,研究配套条件少;借鉴别人经验多,评估自身条件少;讨论目标内容多,分析技术路线少。有些改革没有落地,不是改革本身不好,而是配套条件保障没有跟上。有些改革在此地风生水起,到彼处就南橘北枳,同样是这个原因。在所有配套条件保障中,有两点特别重要。一个是队伍保障,得有一支改革者队伍,而且还是一支渴望成长、逐步实现了成长的改革者队伍。另一个是政策保障,要针对教育体制改革出台一些支撑性政策,如激励政策和评价政策,激励改革者坚持下去,客观评价改革成效,既看眼前变化也看长远影响,既看绝对水平也看相对进步。

  习大大总书记关于教育的重要论述,为教育改革指明了方向。恰值今年是改革开放40周年,教育系统纪念改革开放的最好方式,就是持续深化教育体制改革,把思想观念、政策资源、经费支撑、工作方法更多地集中在抓落实、见实效上,以更好的教育、更好的学校和更好的教育制度,来推进教育领域治理能力和水平现代化。

  文章来源:《教育研究》

  (编辑 邓友超,系万博manbetx官网教育理论研究所所长、研究员)

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