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构建民主和谐的学校管理新机制
——公办中小学民主管理委员会建设的实验研究
【浏览字体: 】      发布时间:2012-01-12      来源:成都青羊实验区

  承研单位:成都市青羊区人民政府  成都市青羊区教育局 

  主研人员:谢强、徐江涌、李泽亚、娄进、李正平 

  课题来源:全国教育科学规划办公室 

  题  记:大家心中理想的教育——政府不再是操办学校事务的“大校长”,学校也不再是漂浮在家长、社区之外的“孤岛”,教育重新成为人民群众能够共同参与的事业。  

  一、民管会制度设计的背景 

  随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立,政府转型、职能转换,为教育管理逐步、有序地“放权于校”和“还权于民”创造了基本的条件。但是,与经济、社会迅速发展相比,我国教育领域的制度变革相对滞后,教育管理体制在一定程度上制约了学校的主动发展: 

  (一)政府与学校关系层面——政府过多过深介入学校管理的微观领域,限制了学校自主办学 

  由于政府过度控制和过深介入学校管理的微观领域,导致学校缺乏办学活力。千校一面就是这种状况的真实写照。政校关系改革,要求政校分开,权责分明,政府从一切可以由学校自主决策的领域逐步退出,使学校成为依法自我管理、自主发展的主体。 

  (二)学校内部关系层面——校长权力过大,教代会、教育工会等组织难以有效介入学校管理 

  我国现行的校长负责制,实质上是“一长制”。由于校长的选举与任命缺乏坚实的民众基础,校长权力过于集中,学校民主管理有名无实。有些学校的校长负责制已经沦为校长专权制。随着中国社会民主化进程的加快,广大教职工要求参与学校民主管理的愿望越来越迫切,希翼学校能够真正走上民主治校的轨道。 

  (三)学校与家长、社区关系层面——学校“闭门办学”,家长和社区的知情权、参与权和选择权严重缺失 

  传统学校制度使学校基本处于“闭门办学”的状态,家长和社区的知情权、参与权和选择权严重缺失,在一定程度上造成家长与学校的紧张关系。要办人民满意的教育,就必须听取民意、敬重民意,实行学校民主化管理。    

  为此,大家借鉴和吸取西方新公共管理“政事分开”、“顾客观念”和校本管理的理念,结合我区学校、家庭、社区三结合教育研究的经验,设计了学校民主管理委员会(简称民管会)制度,以承接政府的放权,参与学校的决策管理,监督校长权力的行使,促进学校依法治校、科学决策、民主管理、开放办学,推进教育和社会民主化进程及社会主义和谐社会的构建。 

  二、民管会的制度设计  

  (一)政府放权是民管会参与学校管理的先决条件 

  教育行政部门要逐渐退出学校管理的微观层面,把公共教育管理职能转到教育规划、政策制定、宏观调控、经费保障和监督检查上来,必然涉及权力下放的问题。但是教育行政部门应当把权力下放给谁?怎样保证“放而不乱”?大家的研究把权力下放给与学校教育相关的各利益群体的代表,让以前的“旁观者”“建议者”变为学校的“主人”——民管会,并形成权力的制约机制。即把传统的高度集权的金字塔式管理体制、政府教育行政部门独自管理学校,改革为教育行政部门宏观管理、学校相关群体参与决策管理、校长负责具体行政管理的学校管理新机制。 

  (二)民管会相对独立于教育行政部门和校长 

  学校民主管理委员会(简称民管会)是由教职工、家长、社会( 社区 )人士、高中学生、教育行政机构的代表为主组成的,对学校事务进行民主决策、民主管理、民主监督和咨询的学校最高一级的自治性组织。 

  民管会作为学校的决策机构,拥有学校重大事务的决策权,其在参与学校管理和进行决策时,具有相对的独立性。校长作为“民管会”教职工代表之一,拥有具体的行政负责权。校长的工作对学校民管会和上级教育行政部门负责。 

  (三)民管会委员具有广泛的代表性 

  民管会委员代表了与学校利益相关的各群体,主要有三种来源:一是代表教师、学生、家长、社区等不同群体利益的“民选委员”;二是代表学校、工会、学生会、家委会、社区(街道)办事处等组织的“法定委员”;三是由有声望的社会人士、热心教育事业的志愿者、校外辅导员、模范人物、校友、教育行政部门领导等担任的“特邀委员”。 

  (四)民管会的产生有着严密的程序 

  规范的程序和严密的组织是确保公开、公平、公正的基础。大家在汲取专家智慧和外来借鉴的基础上,广泛征求民意,经过反复的论证和在实践中改进,形成了民管会产 

  生的严密程序(参见《公办中小学民主管理委员会建设实施手册》,2008年4月,四川大学出版社),使民管会从建立开始就保证了其公正性、民主性。 

  (五)保障民管会规范有效运转的制度建设 

  为保障民管会的有效运转,大家制定了民管会的“宪法”——“民管会章程”,界定了学校民管会的性质、角色和定位、权利和义务、民管会委员的产生等,并以此为基础,形成了比较完善的学校民管会制度体系,为学校民管会的规范建设和运转提供了制度保障。 

  三、民管会的有效运转 

  (一)民管会参与学校管理的内容和形式 

  1、民管会参与学校管理的内容 

  民管会参与学校管理包括参与学校重大事务的决策、参与学校日常管理两大类。“学校重大事务的决策”包括如审议学校重大经费项目;审议学校发展规划等重大事项;参与学校人事任用选拔等。 

  民管会参与学校日常管理的内容主要有:听取学校班子的述职和工作汇报,调研学校的校情、学情、社区情况、家长需求,组织或协助组织学校教育教学活动,协助学校搞好校外形象宣传和招生宣传,推动学校相关群体教育资源的相互开放等。 

  2、民管会参与学校管理的形式 

  在研究实践中,大家探索出会议、调研、组织活动、提案制、开展社区评价学校、参与校长年度考核、公推直选学校领导干部等民管会有效参与学校管理的形式。 

  (二)“民管会”参与学校管理的实践 

  民管会是为扩大学校办学自主权、制约校长权力过大而设计的基础性制度,是对以“校长负责制”为主轴的现行学校治理结构的进一步完善,它有利于促进学校依法治校、科学决策、民主管理、开放办学。在教育行政部门的强力推动下,民管会参与了学校以下重大事务的决策管理:  

  1、参与重大事项管理,促进学校决策科学化、民主化 

  为保障民管会参与学校重大事项管理,教育局对干部的考核、学校的督导评估和财务审计等相关制度进行了调整。民管会参与了诸如定期听取学校工作汇报,学校中长期发展规划审议、学校财经报告审议、学校学问建设方案审议、形象设计讨论等形式多样,内容实质性强的工作。 

  2、公推直选校长,破解学校重大人事任免的坚冰 

  (1)校长公推直选程序的制定 

  为保障民管会公推直选校长的顺利进行,大家研究制定了一整套严密的民管会公推直选校长的办法和程序: 

  

  (2)校长公推直选中民管会权利的体现 

  2005年6月,教育局大胆启动升平街小学校长“公推直选”改革实验,实现学校民管会在重大人事任免中实质性的民主权利突破。 

  校长的任免,原来由教育行政部门一纸任命就可以解决。而升平街小学校长的“公推直选”,却经历了近三个月的协商甚至争论。其间,从教育局提出“公推直选”校长实施意见、候选人资格条件确定起步,经历多次民管会会议的讨论、修改,教育行政部门与学校民管会多次出现意见分歧,最终都以民主表决的方式,达成统一。具体过程详见大家《公推直选校长专题资料汇编》。 

  在民管会公推直选校长成功的基础上,大家相继开展了学校党支部副书记、教育局科室负责人、副局长的公推直选。2007年,教育局下发文件,将校长选拔逐步实行“公推直选”的制度正式列入干部培养机制,“公推直选”成为干部选拔的一种常态机制。 

  3、参与评价学校和校长,使学校办学更加重视民声 

  (1)参与评价学校 

  大家尝试改变政府评价学校的单一模式,把评价还给社会,大家以成飞小学为试点,通过民管会参与学校评价工作,建立学生、家长、社区群众对学校满意度的测评机制,以促使学校的办学更加重视民声,让人民放心、社会满意。 

  (2)民管会考核校长 

  2008年2月,教育局党委颁发《关于对校级干部进行年度实绩考评的通知》,开展由教育局领导和业务部门进行绩效测评,学校(单位)内部班子成员和教职工进行民意测评,学校民管会成员进行学校办学在社区满意度测评的综合测评。其中,民管会测评占考核总分的10%。 

  4、整合各方资源,实现学校相关群体互利双赢 

  民管会利用自身优势,为了共同的目标——学校、学生、社区的发展,整合各方资源,弥补学校办学资源的不足,为学校发展和学生成长提供服务,使学校成为社区的学校,使学校、家庭、社区等学校相关群体实现互利双赢。如,学校民管会策划、组织开展的以社区为依托,以学校民主管理委员会为组织核心,以素质教育为目标的社会综合实践活动——“阳光励志营”活动,深受学生和家长的欢迎。 

  四、民管会建设带来的变化 

  “几年的实践表明,‘民管会’成为了教育局、学校听取民意、敬重民意的很好平台。这种制度改革,使民主管理不再空洞,而是学校利益相关者的群体实践,‘民管会’成为学校发展的良好平台。”(《四川省成都市青羊区学校民主管理委员会建设》。搜狐教育2008年11月6日) 

  (一)教育局:由区域学校的“大校长”变为区域教育的“决策者”“调控者” 

  政府职能的回归,改变了政府职能部门就是区域学校“大校长”的状况,初步构建起新型政校关系,使教育行政部门从学校管理的具体事务中脱身出来,专注于区域教育发展重大事务的规划、管理。如,城乡教育的高质量均衡发展,学校布局的规划调整等。 

  (二)校长:由仅对“上”而不对“下”变为更加关注“民意” 

  民管会制度弥补了现行学校“校长负责制”下校长权力很大,而又缺乏有效制约的主要弊端,形成了校长负责(行政管理)与民管会参与决策和监督有机统一的适应社会发展需要的学校管理新机制,规范了校长的管理。 

  (三)学校:由“等靠要”变为积极探索、主动发展 

  学校自主办学权利的扩大,激发了学校自主办学、主动发展的热情,改变了以往学校“等靠要”的被动发展现象。如课题实验学校草堂小学,创设实行校长制度,使草堂小学在短短几年的时间里,发展成为全国知名的学校。 

  (四)家长、社区:由学校教育的“旁观者”“建议者”变为学校的“管理者”“决策参与者” 

  民管会制度使家长、社区由学校教育的“旁观者”“建议者”变为学校的“管理者”“决策参与者”,从而推进了学校、家庭和社区的合作,把社会资源、家长资源、学校、教师等方面有效地结合起来,促进了学校的和谐发展。社区代表、升平街小学“民管会”万主任说:“通过‘民管会’使得辖区的各单位真正与社区、学校等融为了一体,使得教育不再仅仅是关在校园里的教育了。” 

  五、民管会建设的影响 

  (一)在成功的实践探索中提炼了较丰富的理论成果 

  大家在成功的实践探索中,提炼了一批在全国颇具影响的理论成果。先后在《人民教育》、《教育发展研究》、《中国教育报》、《中小学管理》、《现代教育报》等核心期刊发表研究论文10多篇。 

  此外,编撰出版了我国第一部公办中小学民管会建设的工具书《公办中小学民主管理委员会建设实施手册》(2008年4月四川大学出版社出版),主要成果收录在由朱小蔓主编的全国教育科学“十五”规划国家重点课题成果《基础教育阶段现代学校制度的理论与实验研究》(专著)中(2008年4月教育科学出版社出版)。 

  (二)受到众多主流媒体和全国同行的关注 

  大家的探索实践受到社会各界和省内外国媒体体的广泛关注。《人民教育》、《中国教育报》、《中国纪检监察报》、《四川日报》、《教育导报》、《现代教育报》、《天府早报》、《华西都市报》等数十家国家、省市主流媒体报刊和新华网——新华每日电讯、人权网、教育网、全程教育网、中国教育创新网、搜狐网等各大网站都对大家的探索实践进行了长达几年的跟踪报道,并给予了正面、积极、充分的肯定。 

  2008年,“学校民管会决策和监督学校事务”,入选“中国改革开放30年创新案例120候选目录”。2008年底,又在全国首届“地方教育制度创新奖”评选中,荣获全国首届“地方教育制度创新奖”最高奖——优胜奖,产生了巨大的社会影响。 

  2009年4月,学校民管会制度被写入成都市委办公厅、市政府办公厅转发的《成都市教育局关于扩大优质教育资源覆盖面提升城乡教育服务水平的若干意见》中,即将在全市推广试验。 

  六、反思 

  在学校民管会运行过程中,大家发现,还需要进一步处理各种利益主体之间的关系,通过制度的设计和管理实施,协调好与学校有关的各种利益主体之间的关系;同时提升民管会参与学校管理的能力、建立民管会自律和监督机制等,促使民管会能更有效地参与学校的建设和管理。 

  研究使大家明确:良好的区域民主环境,是推进学校民主管理建设的重要外动力;自上而下的政府强力推动,在学校民主管理起步阶段起着决定性的作用;校长管理观念的转变,成为学校民主管理得以有效实施和持久推进的根本性因素;社会的积极参与是学校持续快速发展的不竭动力。

  (省政府教学成果奖二等奖)

 
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