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进城务工农民子女平等接受义务教育的行政对策研究
【浏览字体: 】      发布时间:2012-01-12      来源:成都青羊实验区

  承研单位:青羊区教育局    青羊区教育研究培训中心 

  主研人员:李振之  潘绍茂  付国昌  黎  波    叶 剑 

  课题来源:教育部规划课题(批准文号:FFB040106)  

  一、课题研究的主要内容及其意义 

  农民进城务工面临着诸多问题,子女在城市受教育难是农民工关注的焦点问题之一。2003年,国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》指出以“两为主”政策——城市各级政府要坚持以流入地政府管理为主,以公办中小学为主,保障进城务工就业农民子女接受义务教育。 

  2004年3月,青羊区承担了教育部“十五”规划课题“进城务工就业农民子女平等接受义务教育的行政对策研究”,着力解决了四个核心问题,即:如何保障农民工子女公平、公正地享有受教育权;怎样提高农民工子女在学业成绩、思想品德、身心健康的水平;怎样促进城市学生和农民工子女的融合,提高他们的学习和生活质量;从教育行政管理、教学业务引导、教育环境优化的角度探索解决此类问题的策略与办法。 

  二、研究的主要措施 

  针对进城务工就业子女在城市接受教育难的现实问题,大家采取的措施有: 

  (一)“进得来”——保障农民工子女与城市居民子女享受同等入学机会 

  在城市教育资源相对固定的情况下,农民工子女入学势必挤占一部分城市教育资源,这就意味着城市教育负担的加重,当地子女所占教育资源的摊薄。流入地政府、学校为了维护自身既得利益,有意无意地逃避责任,或是消极履行义务,严重影响了政策实行的权威性。怎么办? 

  对策一:政策约束——打破户籍壁垒,开放公办学校大门。 

  制约农民工子女在城市读书的主要障碍是户口。以此为由,农民工要交不菲的借读费。为此,区政府、区教育局出台了“青羊区[2004]38号文件”,规定:从2004年秋季起,农民工子女由区教育局统筹调配到划片指定的公办小学办理入学手续,与本地学生混合编班,不得收取借读费……。 

  文件从政策层面扫清了农民工子女户籍障碍,对学校进行约束,杜绝了以户籍为由给农民工添加的额外负担。政策实施后,当年仅起始年级就招了2682名农民工子女,是前几年的总和。现在,我区所属中小学全都接收了进城务工农民工子女,100%采用混合编班。 

  对策二:程序简化---降低农民工子女入学门槛,公示入学流程。 

  由于学位有限,加上招收农民工子女会新增许多教育问题,一些学校、教师不同程度地存在抵触情绪,潜意识排斥外来农民工子女,总是设置较高的入学门槛。一些农民工甚至偏激地认为要通过“关系”才能进入城市公办学校就学。 

  为了降低入学门槛,增强入学政策透明度,规范性,我区教育局出台了 (青教字[2005]12号)文件。文件详细规定了进城务工就业农民子女的入学登记时间、12处登记地点、入学6步流程。为了让农民工及时了解文件信息,除在街办、学校、社区公布外,还通过媒体宣传,并制作1万多份宣传单放在社区服务便民窗口,随取随阅。 

  对策三:扶持民办---拓展农民工子女入学渠道,分担重任。 

  农民工子弟民办校是吸取农民工子女的一个重要渠道,贯彻实施“两为主”政策绝不能忽略它们。主动关心、帮扶这些民办教育,吸纳社会资金办教育,可有效地增大教育投入、减轻公办学校压力。 

  我区对依法办学的民办学校特别是解决义务教育阶段进城务工就业农民子女教育的学校给予大力扶持。区[2004]38号文件规定“加强对以接收进城务工就业农民子女为主的民办学校的扶持和管理。……设立条件可酌情放宽,但师资、安全、卫生等方面的要求不得降低。” 

  (二)“读得起”——统筹配置公共教育资源,济弱扶贫 

  便民利民的入学政策实施后,在我区入学的农民工子女急剧增加。陈旧的教育设施超负荷运转,政府承担的教育成本明显上升。另一方面,学生结构明显变化,贫困学生数大幅增加,失学流动率有上升趋势,城郊集合部学校因大量接收农民工子女,矛盾尤为突出。 

  对策四:经费调控——政府投入定向倾斜,优先改善涉农学校办学条件 

  随着城市化的推进,学生人数剧增,名优学校与民工子女聚集地学校学位都感到紧张,而划拔的教育经费有限,先顾哪一头呢?按惯例,应扶持重点校、名优校,这样还可带来一定的实惠。区教育行政部门几度权衡,最后决定:优先满足涉农学校。2004~2005年,我区总计筹措1.25亿元资金,对我区5所民工子女集中就读的中小学校重点打造,还把红碾小学打造成西部“星级”民工子弟校。教育项目建设投入创下了我区历史最高。 

  对策五:循环用书——切实减轻农民工负担,降低就学成本。 

  入学几乎无门槛后,一些原本打算辍学的农民工子女孩子都入学了。但由于家庭困难,或是工资被拖欠或是父母失业,有的孩子连书本费也交不起。 

  怎样解决这些问题?我区接收农民工子女学校创造性地实施了教材循环使用制度。学生只需交语文、数学这两门习题多、易涂写的教材费用,其它如思想品德、自然、音乐、美术等教材则循环使用。这实实在在地减轻了农民工负担。 

  (三)学得好——关注教育内部过程,促进优质教育平等享受 

  “进得来”“读得起”为引导思想的五大措施可以说是圆满地贯彻落实了中央“两为主”政策,为农民工子女在城市平等享有教育机会提供了坚实的政策保障。但是,教育的本质追求是促进人的发展。机会平等只是先决条件,教育过程才是影响教育质量的决定性因素。 

  对策六:项目管理——开展针对性专题研究,提升教育质量 

  2005年起,我区有6所小学农民工子女超过总数50%。生源结构发生变化,教育教学难度增大。调查显示,有80.9%的教师认为农村转学来的孩子“行为习惯较差”,有82.5%的教师认为这些孩子“学习基础较差”。同时,这些孩子的家庭教育大多简单粗暴,家校沟通缺乏,难形成合力,甚至相悖…… 

  区教育局总课题组以项目管理的形式,采取自愿和指定相结合的办法,确定10所学校分别针对农民工子女的“家庭教育”,“自信心培养”,“行为习惯”,“教师教育行为”,“与城市市民子女的合作相融”,“学业成绩提高”等专题开展研究,积极探索针对进城务工就业农民子女的教育教学规律,尽力让农民工子女在城市学校学得好。 

  对策七:师资保障——平等享受优质教育资源,促进教育均衡 

  师资缺乏保障,教学质量就无从谈起。问卷调查显示,74.2%的农民工因认为城市教师教学水平高而让孩子在城市入学。这说明农民工渴望优质教育,更寄希翼于教师。为此,区教育局制定了《青羊区区关于城区学校教师到两乡学校定期服务的实施意见(试行)》(青教字(04)34号文件)。这一文件从支教方式,支教人员的条件及要求,支教人员的职责、管理、待遇作了具体规定与要求,评职、评优优先,每月补助生活费,并以文件形式确定了11所对口支援学校。 

  三、研究成果 

  (一)形成的两点认识 

  1.切实解决好农民工子女的教育问题是流入地政府应尽的责任 

  地方政府作为公共教育资源的提供者,支配者,应放弃地区保护思想,从大局出发,为民谋利,为民负责,担当起提升国民素质的重任。解决农民工子女就知识题不只是教育问题,而且是社会问题。从建设社会主义新农村角度看,农民外出务工,一头连着城市和发达地区,一头连着农村和落后地区,为改变城乡二元结构、解决“三农”问题闯出了一条新路,是工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式。因此,切实解决好农民工子女的教育问题是流入地政府应尽的责任。 

  2.解决好农民工子女的读书问题,对当地社会经济发展具有促进作用 

  做好农民工子女教育工作,还能收到教育反哺社会的功效。子女在城市幸福地学习生活,农民工安心在城市就业,保证了区域经济发展拥有持续稳定的劳动力资源。农民工无后顾之忧,对社会心存感激,有利于社会的和谐安定。农民工子女平等享受良好教育,与城市市民子女积极融合,快速融入城市,减少学问隔阂,成为有素养的城市公民,而不是“农民工二代”,从而促进了社会进步与发展。 

  (二)提出相辅相成的七大行政对策 

  月民工子女“学得好”,七大行政对策相辅相成,不仅以务实态度解决我区进城务工农民子女接受义务教育问题,而且致力追求让农民工子女平等、优质享受城市的良好教育,和谐融入城市。 

  

  四、课题研究的效果 

  (一)形成了切实有效的行政措施,创造性地实行了国家教育政策 

  由于“两为主”政策是一项“只有方向”的政策,政策的出台不等于问题的解决。流入地政府在利用既有资源来实行政策的过程中必须发挥主观能动性和创造性。在研究过程中,我区相继制定了04(34)号文件、04(38)号文件、05(12)号文件,有效弥补了《意见》操作性不强、主体不明、责权利不对称等不足。这些文件不仅细化、落实“两为主”政策,所采取的七大对策还对现有制度进行了完善与创新。 

  (二)基本实现了“人人有书读、个个学得好”的目标 

  “人人有书读、个个学得好”是区政府当年为了落实“两为主”提出的口号,五年来,效果怎么样呢? 2009年3月,课题组以问卷调查、座谈会等形式开展了专项调研。通过分析,大家可以肯定地说:我区农民工子女基本实现了“人人有书读、个个学得好” 的目标。(调查结果已在《教育导报》(2009.04.25)刊载) 

  1.农民工子女的素质在学校的培养下全面提升 

  调查结果显示,有74%的学生对自己的学习成绩最满意,有33%的学生对自己的特长发展最满意,有55.6%的学生对自己的综合素质最满意。在“相比老家孩子,或者与在老家时相比,你认为自己现在哪方面成长最突出?”一项中,有46.1%的学生认为自己综合素质成长最快。 

  2、两类学生和谐发展 

  所有学校对农民工子女和城市子女一视同仁,两类学生混合编班,有的教师还有意安排同桌。学习生活在一起,没有尊卑贵贱,只要耍得来,合得拢就会成为朋友。城市子女和农民工子女结成了一个个友谊对子。 

  3.家长对孩子在校学习满意度大幅提高

  在家长满意度调查中,与课题研究之初(04年9月)比较,满意度大幅提高。 

  

  (四)产生了较大的社会影响 

  1、受到上级部门表彰 

  从2006年到2009年,我区教育局,区政府共受到市关工委、市教育局、省教育厅、省人民政府、国家教育部表彰15项。其中,2008年被省政府评为“四川省教育工作先进县”,被教育部评为“全国社区教育示范区”,2007年被省教育厅命名为 “四川省义务教育示范县”, 2006年被市关工委评为“市关心一代工作委员会先进集体”……在这些评奖报告中,我区关爱农民工子女教育的经验与成绩都占有浓墨重彩的一笔。 

  2.受到国家、省、市媒体广泛关注 

  近五年来,社会媒体相关报道共20篇。其中,国家级媒体《人民日报》2篇,省级《四川日报》4篇,市级媒体14篇。 

  近五年来,共发表专业学术论文12篇。其中省市级刊物发表5篇,市级刊物发表7篇。本课题研究于2007年元月结题。成果报告由全国教育科学规划办于2007年4月在《教育研究》、《当代教育论坛》上发表。 

  3.为上级部门相关政策出台提供实践范例 

  2004年6月,在调研我区实践经验的基础上,成都市人民政府办公厅转发市教育局《关于成都市市进城务工就业农民子女接受义务教育实施意见(试行)的通知》(成办发〔2004〕95号)。把大家的一些做法与经验上升为市政府文件精神。 

  2005年秋,中央教科所到我区调研农民工子女就学现状,考察了我区行政对策及其实施情况,收集了大量的研究素材和相关资料。把大家的经验成果写入《进城务工就业农民子女接受义务教育的政策措施研究》一书。 

  2006年12月,全国推进城乡一体化教育工作会在成都市市召开。我区承担了现场会。我区涉农教育经验在会上作了交流。 

  由国家级专家组成的课题鉴定组这样评价道:该课题研究有助于我国教育学和教育政策学、教育行政学等理论的深入研究,对推动我国教育行政管理具有重要的理论意义。……该研究成果与一些地区形成的留守儿童受教育政策结合,对于我国目前解决人口流动子女的教育问题,……建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会,具有较强的现实意义和实践价值。(摘自《当代教育论坛》2007.04期) 

  五、问题与思考 

  难以界定进城务工就业农民,容易造成流入地管理失控和增加办学负担。政策实行者难以确定哪些群体属于政策的收益者,可能导致进城务工就业农民子女接受义务教育问题演化为择校问题。由于城乡之间甚至城区内中小学校教育发展不均衡,各个学校之间办学水平层次不齐,经济收入较好的农民给孩子选择城区办学条件相对好的学校,或者将孩子寄宿学校、亲戚家,或者租房子打工,专供孩子上学;还有的农民为了给孩子选择好学校,进行跨城区流动,使进城务工就业农民子女就近入学的原则难以实现。这些都是大家下一步将要深入研究的问题。 

  大家欣慰地看到:农民工子女已在我区享受到优质教育,大家更欣慰地感到:通过体制突破,制度创新,专家引导,行政推动,学校实行,家庭配合,终于探索出了农民工子女在城市平等接受义务教育的一条新路。 

  (省政府第四届教学成果二等奖) 

 
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